文/观察者网专栏作者 左千户
星辰大海物流局
近日，美国白宫正式发布《美国海事行动计划》（America's Maritime Action Plan，缩写为MAP）。
这份旨在让美国在海事领域“再次伟大”的计划一经发布，就引发国际航运界的批评与担忧。
虽然业界反对的声浪很快被三天后美国国内最高法与特朗普政府围绕关税政策的激烈交锋所掩盖，再之后全球媒体的聚光灯集中转向中东战场，但该计划对全球航运业乃至世界经济的影响深刻且长久。
《美国海事行动计划》封面 图自：美国白宫官网
一、美国海事行动计划与301制裁的差异
谈及《美国海事行动计划》，首先让人联想到2025年11月中美双方协议暂停一年执行的《美国对华海事、物流、造船业301制裁》，二者虽均指向海事造船领域，但在制定规格、背后意志、实施目的上存在本质区别。
此前的301制裁是美国贸易代表办公室（USTR，隶属于美国白宫下辖的总统行政办公室）根据《1974年贸易法》第301条发起的行政执法行动，制裁条款仅在美贸易代表办公室和美国联邦公报发布，带有强烈的选举色彩，核心反映美国五大工会为代表的造船业诉求。
该制裁的调查起源于2024年3月美国五个工会的调查请愿书，彼时正值美国两党竞争第47任总统的关键阶段，为争取工会影响的选票，两党均对请愿书表示支持。美贸易代表办公室于当年4月17日启动正式调查，2025年4月发布制裁最终措施，10月14日生效后，中国同日宣布反制。经中美协商，该制裁生效不足1个月便被暂停一年执行。
《美国海事行动计划》则是依据特朗普2025年4月9日签署的第14269号行政令《重振美国海事主导地位》编制，涉及层级和机构大幅提升。该计划由美国国务卿、总统国家安全事务助理、行政和预算局局长牵头，国防部、商务部、劳工部、运输部、国土安全部及美国贸易代表办公室协同参与制定，并直接在美国白宫网站发布。从涉及的层级和机构看，整个过程只能由特朗普本人推动，计划反映的是特朗普本人的意志。
特朗普本人不会为某个产业投入这么多的资源，《美国海事行动计划》并非单纯的产业振兴政策，其实质是特朗普政府绕过国会、变相征收关税的政治操作。
二、《美国海事行动计划》是脱离法律监管的关税手段
按照《美国海事行动计划》的原文，整个计划分成美国造船业产能、改革海事劳动力教育与培训体系、保护海事工业基础、国家安全和产业韧性四个部分。目标是推动政府采购流程现代化、简化监管规则，以此加快造船进度、降低成本。通过简化监管流程、加强跨部门协调，为美国制造的船舶、造船厂及海员提供稳定的长期资金支持与市场需求，美国将以契合当下及未来挑战的速度和规模，重建海事实力。
美国作为主权国家，其发布本土海事产业政策本属内部事务，其他国家无权干涉，但《美国海事行动计划》中两项核心收费建议，突破了海事领域的常规规则，本质上与货物贸易关税的征收逻辑高度一致：
该计划第一部分包含一个建议，对停靠在美国港口的外国建造的商船，依据进口货物的重量，征收统一费用。并举了两个例子：如果按每公斤收费1美分计算，10年内将带来约660亿美元的收入；如果按每公斤25美分收费，将产生近1.5万亿美元的收入。
在第三部分保护海事工业基础中提到了设立“陆港维护税”——对通过陆路进入美国的商品，按其价值征收0.125%的小额税费。
《美国海事行动计划》收费条款原文
这两点建议包含了两个重要信息：
一是收费范围从301制裁的针对中国相关船舶，扩大至所有非美国建造船舶，彻底堵死了航运业界此前设想的规避路径——即通过设置中转港，将货物从中国建造船舶转移至日韩等非中国建造船舶再运抵美国，让301制裁的规避方法完全失效；
二是收费标准从海事领域的常规依据转向货物重量，这是其贴近关税本质的核心特征。
在船舶抵港的场景中，海事航运领域的核心关注对象是船舶这个运载工具本身，所有常规收费均依据船舶的种类、吨位等船舶自身属性征收，例如按船舶吨位征收的港口使用费、船舶吨税等。而货物贸易关税的核心关注对象是船上运载的货物，关税计税方式主要分为三种：从价税以货物进口申报价格为依据，多用于消费品；从量税根据货物的数量、重量、体积征收，适用于小麦、煤炭、原油等大宗、标准化、低价值货物；复合税则是结合前两种计税方式。
《美国海事行动计划》不关心船舶这个运载工具，而是对海上进口货物按重量收费，与关税中的从量税计税方式相同，而陆港维护税的计税方法则跟从价税相同。货物进境只能通过海上、陆路和空运三种方式，其中海上和陆路占据绝大部分份额。二者结合实则覆盖了美国海上、陆路两大主要货物进境渠道，与全面征收进口关税无异。
计划中选择对海运进口货物采用从量税的计税逻辑，有一个考虑是解决从价税征收中的计价难题。
受品牌、渠道等因素影响，消费品的进口申报价格与零售价格差异极大，例如某奢侈品品牌从中国进口的手提包，申报价格仅10美元，按5%的关税率仅能征收0.5美元关税，但在终端的零售价格可达1000美元。这种做法全程合法合规，但美国政府获取的关税极为有限。而采用该计划提出的按重量的从量税方式，由政府直接规定单位货物的收费标准，能有效规避计价漏洞，实现税收收入的大幅提升。
更关键的是，按照这个计划征收上来的资金，其调拨与使用脱离了美国国会的监管。
正常情况下，美国海关征收的关税需全部划入美国国库，国库资金的划拨和使用均由美国国会审议决定，特朗普政府无法自由支配。而《美国海事行动计划》明确，相关收费收入将存入新设立的海事安全信托基金和陆港维护信托基金，专项用于增强美国造船实力和陆港基础设施的规划、设计、建设、维护与升级。
这意味着，这笔以海事名义收取的“计划外关税”，将脱离美国国会的监管。特朗普政府可以通过跟相关行业勾兑来主导调拨和使用，成为其绕开立法约束、掌控资金的重要手段。
三、《美国海事行动计划》背后的决策逻辑
梳理美国301制裁措施、《美国海事行动计划》和美国最高法院裁定特朗普政府大规模关税违法一事三者的时间线，会发现一个很重要的时间段——2025年4月。
特朗普是在2025年1月20日就任美国第47任总统，在就任3个月后的4月份，发生了这些事件：
特朗普签署行政令，援引IEEPA宣布国家紧急状态，对全球加征10%对等关税；
中美关税战白热化，两国竞相宣布互加关税至125%；
5家美国小企业和12个州的检察长向美国国际贸易法院（CIT）起诉，请求叫停关税；
特朗普签署“恢复美国海事主导地位”行政令，要求210天内制定《海事行动计划》；
美国贸易代表办公室正式发布301制裁最终措施，设定180天过渡期。
虽然这些事件发生的时间并不精确同步，但以特朗普集团在政治、法律和产业界的巨大能力，提前获知一些重大信息并不困难。当时特朗普政府面临的情况是：
一、政府财政状况日益恶化，联邦国库资金的使用频频遭到以民主党为首的国会反对势力阻挠，特朗普政府缺乏独立的资金支配权；
二、直接提高关税的做法会遭到美国国内企业和中国的反击；
三、作为选举产物的301制裁，针对中国的针对性措施必然引发中方反制，难以落地实施；
四、美国海事和造船业发展状况恶劣，相关产业的升级需求和从业人员的诉求亟待满足，成为特朗普政府必须回应的国内问题。
之后发生的事件是301制裁措施在跟中国的谈判中被暂停一年。关税的征收在国内外的斗争中不断反转。《美国海事行动计划》带着以海事为名义征收不受美国国会监管的计划外关税出台了。
所以可以推测，在2025年4月份，特朗普政府的决策布局是：
一方面将带有强烈选举色彩、且因易引发中方反制而难以落地的301制裁措施作为与中国谈判的重要筹码，通过中美协商暂停执行；继续推行对各国加征关税的举措，进行“明修栈道”转移国际国内视线。
另一方面，以301制裁被暂停、美国海事造船行业亟待振兴为名义，签署行政令，启动《美国海事行动计划》的编制工作，借海事产业政策的正当外衣，在计划中设计一套绕开国会监管、变相征收关税的规则，实现“暗度陈仓”的核心目的。
这一整套操作，既帮助特朗普政府规避了直接加征关税所面临的国际国内双重阻力，又满足国内产业诉求，同时让特朗普政府掌握了资金自主支配权，成功破解了财政使用受国会掣肘的困境，一举多得地化解了当时面临的多个难题。
2025年10月的美国联邦政府停摆事件，进一步佐证了特朗普政府对资金自主支配权的诉求。
彼时因美国两党对立，国会未批准临时拨款法案，导致联邦政府停摆，美军面临发薪难题，特朗普下令美国国防部从研究和开发专项经费中挪用80亿美元用于发放美军工资。而美国绝大部分造船业和造船厂均涉及军舰建造，军费中的研究和开发专项经费与《美国海事行动计划》中的海事安全信托基金，最终流向均为美国造船业和造船厂。这一资金流向的重合，让特朗普政府可通过跟海事行业造船厂协商两种资金的使用分配，进一步为自己争取更大的资金操作空间，同时深度绑定美国造船业，巩固国内产业支持。
在自己的大规模关税政策被美国最高法院裁定违宪后，特朗普在记者会上公开称判决“可耻” AP视频截图
值得注意的是，按照2025年4月的行政令要求，《美国海事行动计划》本应在210天后的2025年11月发布，却最终推迟至2026年2月。究其原因，是2025年10月中国针对301制裁采取的强力反制，让美方不得不重新评估相关措施的可行性，调整应对思路，进而导致海事行动计划的内容重新修订、机构复核工作延迟，这也从侧面说明中国的反制措施对美国的政策制定形成了有效制约。
四、对中国的影响和机遇
美国推出的《海事行动计划》对非美籍船舶实施统一收费，从实际效果评估，其冲击力远不及专门针对中国发起的301调查制裁。中国造船与航运产业的核心优势，根植于全链条成本管控能力、规模化生产和完善的配套供应链。美方这一面向全球船舶的收费举措，并未动摇中国相较于日本、韩国及欧洲国家的竞争地位，反而使行业竞争回归到纯粹的市场实力较量。
基于上述判断，即使该收费政策正式实施，中方采取的反制措施也不必像应对301制裁时那样强硬，这一局面也在特朗普政府的预期范围内。然而更需关注的是，美方已将斗争范围从海事航运扩展至关税贸易领域，这为中方的反制工作增添了新的复杂挑战，反制所涉及的行业范围与主管机构都需作出相应调整。
之前的301制裁属于海事航运交通领域，中方的反制也聚焦于同一领域，主要由交通运输部牵头、商务部配合，主体单一、范围集中。而在中美关税战期间，反制工作则由国务院关税税则委员会、商务部、国务院新闻办公室、外交部等多部门协同实施，涵盖关税政策制定、贸易管控、舆论引导、外交沟通等多个领域。
《美国海事行动计划》的特点在于将关税实质捆绑在海事政策之中。这就要求中方的反制策略不能继续局限于海事范畴和单一部门，必须打破机构间的条块分割，实现跨部门、跨领域的协调配合，对国家层面的统筹反制能力提出了更高标准。
深圳西部港区蛇口集装箱码头 资料图：新华社
随着中国经济全球化进程的深入以及中美斗争的长期化趋势，制裁与反制裁将在更多行业成为常态。对此，可借鉴国务院关税税则委员会的组织模式，在国务院与各部委层面建立反制裁协调机制，由相关部委副职领导负责，统一统筹全国反制裁事务。当需要采取反制措施时，由该机构统一协调，各部门根据自身职能与资源制定方案，提交国务院综合考量国际局势、产业影响及反制成效后确定最终方案，多部门协同执行。
这一机制的有效运转，依赖于中国特有的制度优势和经验。美方将正式“税收”转为监管相对宽松的“费用”，这类变通做法对中国而言并不陌生。1993年分税制改革之前，地方政府在央地财政博弈中也曾采用“以费代税”的方式扩大自主财力，中国最终通过分税制改革与转移支付制度实现了财政体系的规范化。
中国拥有政令畅通、统筹调控能力突出的制度框架，转移支付等财政工具运用成熟，积累了丰富的跨部门、跨区域资源调配经验。从国家层面而言，该机制无需增设新的编制，仅依靠部门间联动即可筛选最优反制方案，精准掌控反制的领域、强度与时机，降低对国内产业的负面影响。从行业层面而言，可促进部门与产业提前研判趋势、主动做好防范，最大程度减少损失、维护产业链供应链稳定。
从产业发展的角度审视，外部制裁早已从单纯的压力转变为中国产业升级的内在驱动力。芯片、人工智能、新能源汽车、动力电池、航空航天、卫星导航、通信、稀土等众多领域，均在美方单边制裁的压力下实现了核心技术突破与产业链自主可控，完成了从被制裁对象到具备反制能力的转变。如今，海事航运领域同样迎来了升级机遇，美国《海事行动计划》虽隐含关税的意图，但中国可借此推动海事产业的转型升级与治理体系完善。
展望未来，中国应充分利用外部压力这一“倒逼机制”，实现从被动应对到主动反制、再到主动塑造国际规则的转变，在全球博弈中从“答题者”转变为“命题者”。
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